Valmistelija
Juha Rehula, Kunnanjohtaja, juha.rehula@padasjoki.fi
Jyri Mäntylä, jyri.mantyla@padasjoki.fi
Kuvaus
Tuulivoimahankkeisiin liittyvät linjaukset
Padasjoen kunnan alue on kiinnostava kohde uusiutuvan energian rakentamiselle. Vireillä olevista hankkeista on tuulivoimahankkeita kaksi, joista on olemassa kaavoitussopimukset tuulivoimayleiskaavan prosessin periaatteista. Maankäyttöä ja rakentamista ohjataan kaavoituksella, jossa kaavoitusmonopoli on kunnalla.
Tuulivoimatoiminta poikkeaa luonteeltaan muusta kaavoituksesta, niin olisi ollut ja on perusteltua linjata kaavassa ratkaistavia periaatteita ja yksityiskohtia. Kyse on koko hankkeiden läpiviennin kannalta tekijöistä, joilla voi olla ratkaisevakin merkitys hankkeiden toteutumisen kannalta.
Kaavoitussopimukset määrittelevät kaavoituksen tavoitteet ja vastuut, sopimusehdot sekä kustannusten jakautuminen.
Tuulivoimarakentamista ohjaa maankäyttö- ja rakennuslain kaava- ja lupajärjestelmä. Teollisen kokoluokan tuulivoimaloiden sijoittaminen tulee olla ratkaistu ennen rakennusluvan myöntämistä rakentamista suoraa ohjaavalla yleiskaavalla, asemakaavalla tai suunnittelutarveratkaisulla. Lähtökohtaisesti tuulivoimaloiden sijoittuminen ratkaistaan kaavalla.
Kaavoituksella ei kuitenkaan ratkaista erityislainsäädännön piiriin kuuluvia asioita. Tuulivoimarakentamisen toteuttaminen voi sijainnin mukaan edellyttää mm. ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä tai ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa. Lisäksi on muistettava, että kaikissa tuulivoimahankkeissa on selvitettävä ympäristövaikutukset, vaikka hanke ei kävisikään läpi varsinaista YVA-menettelyä.
Voimassa olevassa lainsäädännössä ei määritellä vähimmäisetäisyyttä tuulivoimaloiden ja asutuksen välillä. Myöskään kiinteää suojaetäisyyttä ei edellytetä maankäyttö- ja rakennuslaissa eikä valtioneuvoston asetuksessa tuulivoimaloiden melutason ohjearvoista. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 290/2019 on todettu, että Suomessa ei ole sitovaa määräystä siitä, mille etäisyydelle tuulivoimalat voidaan sijoittaa lähimmistä häiriintyvistä kohteista. Ympäristöhallinnon laatimassa maalintamisohjeessa (2/2014) on pyritty mitoittamaan riittävä suojaetäisyys tuulivoimalan ja melulle alttiin kohteen välillä. Sosiaali- ja terveysministeriö on todennut, että mitään kategorista etäisyysrajaa ei ole perustellusti mahdollista noudattaa. Kaavoitusmonopolin takia kunnat voivat varsin vapaasti määrittää ja määrätä alueensa maankäytöstä, vaikkei esim. lainsäädännössä ole vähimmäisetäisyyksistä säädetty.
Tuulivoimahankkeiden suunnittelun ja luvituksen lähtökohtana pidetään tuulivoimaloista aiheutuvien vaikutusten, erityisesti melun, huomioimista hankkeen suunnitteluvaiheessa voimaloiden sijoittumisen suunnittelussa. Voimaloiden enimmäiskoko (korkeus) huomioidaan luvitukseen liittyvässä vaikutusten arvioinnissa. Tuulivoimatuotantoa ja sen sijoittumista ja sijoittumisen perusteita voidaan tarkoituksen mukaisesti ohjata kaavoituksella.
Tuulivoimahakkeiden toteuttaminen edellyttää kattavia vaikutusselvityksiä niin ihmisiin, luontoympäristöön kuin maisemaan kohdistuvien vaikutusten osalta. Vaikutusten arviointiin perustuvalla suunnittelulla tulee tarkoituksenmukaisella tavalla huomioiduksi jokaisen suunnittelualueen ominaispiirteet ja on yhteensovitettavissa erilaiset alueiden käytölliset ja maanomistajien intressit. Tuulivoiman sijoittumiseen asutuksen ja muun elinympäristön kannalta parhaalla mahdollisella tavalla voitaan vaikuttaa riittävien selvitysten, yhteensovittavan suunnittelun sekä avoimen tiedottamisen ja kuulemisen kautta.
Perusteelliset arviointimenettelyt antavat käytettävissä olevan tiedon ja aineistojen pohjalta mahdollisimman todellisen kuvan hankkeen vaikutuksista, joiden perusteella ylipäätänsä on mahdollista arvioida hankkeiden vaikutuksia kokonaisvaltaisesti. Laajalla arviointimenettelyllä ja kiinteistöjen omistajien sekä tuulivoimaoperaattorin välisillä neuvotteluilla mahdollistetaan toteutuvien hankkeiden haittavaikutusten minimointi niin vakituiseen kuin vapaa-ajanasutukseenkin. Maanomistajien ja kiinteistöjen omistajien kanssa yhdessä käytävä vuorovaikutteisuus antaa osapuolille vaikuttamismahdollisuuden ja sitä kautta luo hankkeelle edellytyksiä minimoiden haittavaikutuksia.
Tuulivoimayleiskaavoitusta ohjataan maankäyttö- ja rakennuslain säädöksillä sekä alemman asteisillä säädöksillä ja ympäristöministeriön ohjeilla. Säädökset ja ohjeet eivät sisällä kiinteitä suojaetäisyyksiä.
- Tuulivoimayleiskaavoitusta sääntelee MRL:n 10 a luku ja erityisesti tuulivoimayleiskaavan sisältövaatimuksia koskeva 77 b §.
- Vaikutusten selvittämistä kaavaa laadittaessa koskee MRL:n 9 §
- Yleiskaavan laatimista sääntelee MRL:n 5 luku ja erityisesti yleiskaavan sisältövaatimukset (39 §)
- Tuulivoimayleiskaavoitukseen liittyen MRL:n yleiskaavoituksen sisältövaatimussäädöksen lisäksi on annettu alemman asteisia säädöksiä ja ympäristöministeriön ohjeita.
- Tuulivoimamelua koskien on vuonna 2015 annettu oma valtioneuvoston asetus ulkomelutason ohjearvoista (1107/2015). Lisäksi sisämelun osalta tulee noudatettavaksi Sosiaali- ja terveysministeriön asetus asunnon ja muun oleskelutilan terveydellisistä olosuhteista sekä ulkopuolisten asiantuntijoiden pätevyysvaatimuksista (545/2015). Tuulivoimameluasetuksessa säädetään suunnittelun ohjearvoista, jotka tulee ottaa huomioon esimerkiksi tuulivoimaosayleiskaavaa laadittaessa. Nämä asutusta ja loma-asutusta koskevat ohjearvot melulle ovat päiväaikaan 45 dB ja yöaikaan 40 dB. Koska kyse on vasta suunnitteilla olevasta toiminnasta, meluvaikutuksia arvioidaan lähtökohtaisesti suunnittelutietoihin ja mallinnuksiin perustuen. Mallinnusten laadinnassa noudatetaan vakiintuneesti ympäristöhallinnon ohjetta tuulivoimaloiden melun mallintamisesta (2/2014), jossa otetaan esimerkiksi kantaa siihen, minkälaisiin lähtötietoihin mallinnuksen tulee perustua. Kun tuulivoimahankkeen mahdollistava kaava laaditaan siten, että mallinnuksin arvioidut meluvaikutukset pysyvät ohjearvojen puitteissa, täyttää kaava lähtökohtaisesti MRL.n vaatimukset tältä osin.
Yhteenvetona on todettavissa seuraavaa:
Asutuksen ja tuulivoiman sijoittumista tulee siis lainsäädännön mukaan tarkastella vaikutusten perusteella. Vaikutusperusteisuus on vahvistettu myös korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä, jossa on toisaalta todettu ohjearvojen ohjaavan sekä maankäytön suunnittelua että ympäristölupaharkintaa ja toisaalta vahvistettu, että tarkastelun tulee perustua hankkeen arvioituihin vaikutuksiin, ei yksittäisten ihmisten kokemuksiin. Tätä havainnollistavat hyvin ympäristölupa-asiaa koskeva vuosikirjapäätös KHO 2018:150 sekä tuulivoimaosayleiskaavaa koskeva päätös KHO 290/2019. Vuosikirjapäätöksessä korkein hallintooikeus toteaa, että ohjearvojen tavoitteena on ehkäistä yleisesti melun aiheuttamia haittoja, eikä niiden tulkinnassa voida ottaa huomioon mahdollisia yksilöllisiä eroja melun kokemisessa. Lisäksi molempien päätösten perusteluissa todetaan nimenomaisesti, ettei Suomessa ole sitovaa määräystä siitä, mille etäisyydelle asutuksesta tuulivoimalat voidaan sijoittaa.
Haitallisten vaikutusten minimoimiseksi tuulivoiman vaikutukset, erityisesti sen meluvaikutukset, tulee näin ollen arvioida ja ottaa mahdollisimman hyvin huomioon maankäytön suunnittelussa eri toimintoja yhteensovitettaessa. Oikeuskäytännössä vahvistetun mukaisesti tuulivoimaloiden sijaintia koskevat kysymykset ratkaistaan hankekohtaisesti. Suunniteltu sijaintipaikka suhteessa asutukseen on osa arvioinnin lähtötietoja ja näin ollen asutuksen kannalta riittävä etäisyys tulee arvioiduksi osana hankkeen vaikutusarviointia. Yleispätevää säännöstä asutuksen ja tuulivoimaloiden välisestä minimietäisyydestä ei siis ole.
Tuulivoimaprojekti on monivaiheinen ja pitkäkestoinen. Tuulivoimahanke on tuulivoimaoperaattorin ja maanomistajien yhteinen hanke, jossa kunta toimii kaavoitusmonopolin omaavana kaavoittajana. Tässä vaiheessa linjataan ohjeistuksesta tuulivoimayleiskaavoitukselle Nämä toimivat kaavoituksen reunaehtoina ja osana asian valmisteluprosessia.
Seuraavassa vaiheessa päätettävästä kaavoitusmenettelyssä selvitetään (Tornimäen hankkeen osalta käynnistynyt) tuulivoiman sijoittamisen ja rakentamisen maankäytölliset edellytykset eli käytännössä se, saako tai missä määrin saa alueelle rakentaa tuulivoimaloita. Kaavoituksen valmistelun aikana selvitetään rakentamisen ja tuulivoimaloiden toiminnan vaikutuksia ihmisille, luonnolle, rakennetulle ympäristölle, luonnonvaroihin, maisemaan, maanomistajiin sekä muihin elinkeinoihin. Kaavoitushanke edellyttää aina ympäristövaikutusten selvitystä ja tietyissä tapauksissa myös ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA). Kaavoituksen ja mahdollisen YVA-menettelyn lisäksi hanke tarvitsee aina rakennusluvan voimaloiden rakentamiselle sekä tapauskohtaisesti myös muita lupia. Maastossa tehdyt ja muut selvitykset voivat osoittaa, ettei tuulivoimaa voida kyseiseen paikkaan rakentaa. Tällöin hankkeen valmistelut päättyvät.
Padasjoen kunnalla on kaksi kaavoitussopimusta, joita tällä päätöksellä periaatelinjauksina kaavoitusprosesseissa käytetään ohjaamassa kaavoitusta.
Kunnanhallitus on kokouksessaan 6.5.2024 § 98 päättänyt
” Kunnanhallitus päättää käynnistää osana kaavoitussopimuksen toimeenpanoa valmistelun, jolla ohjataan kaavoitussopimuksen sisältöä. Valmistelun jälkeinen esitys saatetaan kunnanvaltuuston käsiteltäväksi ja päätettäväksi.”
Kunnanhallituksen 22.5.2023 ns. pöydälle jättämä päätösehdotus on liitetty osaksi Tornimäen tuulivoimahankkeen valmisteluprosessia. Tällä esityksellä kunnanhallitus esittää kunnanvaltuustolle, että kunnanhallituksen 22.5.2023 sisällöllisesti pöydälle jättämä esitys sekä kunnanhallituksen 6.5.2024 § 98 päättämä valmisteluvelvoite käsittelyssä olleiden ohjaustoimien sisällöllisestä käsittelystä ja asian saattamisesta kunnanvaltuuston käsiteltäväksi tulee toimeenpantua.
Kunnanhallituksen 22.5.2023 § pöydälle jättämä esitys ao. hankkeen ohjaamisesta, jossa Tornimäen hanketta olisi ohjattu seuraavasti.
a. ”Kunnanhallitus edellyttää tuulivoimayhtiötä käyttämään Tornimäen tuulivoimaloiden kaavoitussuunnitelmissa suoja-alueena 5 km etäisyyttä vapaa-ajan - ja vakituiseen asutukseen.
b. Kunnanhallitus velvoittaa tuulivoimayhtiötä varaamaan Tornimäen tuulivoimaloiden purkurahastoon, myös tuulivoimaloiden perustusten purkamiskustannuksiin riittävät määrärahat. Vakuuden tulee olla suomalaisen vakavaraisen luotto-, vakuutus- tai muun rahoituslaitoksen myöntämän ja vaadittaessa maksettavan pankkitakuun tai pankkitalletuksen. Vakuus asetetaan vaiheittain siten, että vakuuden tulee olla kokonaisuudessaan (100 %) asetettuna, kun 15 vuotta on kulunut rakennusluvan lainvoimaisuudesta. Vakuuden määrä tulee olla riittävä ja noudattaa yleistä tasoa alalla ja kaikki vakuuserät sekä kokonaisvakuus sidotaan elinkustannusindeksiin.
c. Kunnanhallitus edellyttää Tornimäen tuulivoimaloiden rakentajaa/omistajaa korvaamaan tuulivoimalan rakentamista ja toimintaa varten käyttöön tarvittavasta maapohjasta (siirtojohdot, maakaapelit, kytkinasemat, tiet yms.) naapurikiinteistöjen maanomistajille sopimukseen perustuvaa korvausta 1 €/ m2 /v.
d. Kunnanhallitus edellyttää Tornimäen tuulivoimaloille enintään 215 m enimmäiskorkeutta.
e. mikäli kunnanhallituksen määrittelemä suojaetäisyys ei toteudu, kunnanhallitus velvoittaa Tornimäen tuulivoimakaavoitusta kunnalle ehdottavan tahon neuvottelemaan hyvityksen alueen sisälle jäävän asunnon (ml. vapaa-ajan asunnon) omistavan tahon kanssa ennen voimaloiden rakentamista.”
Kokouksessaan 6.5.2024 § 98 kunnanhallitus päätti, että edellä listatut asiat ”käsitellään sisällöllisesti kunnanvaltuustolle saatettavan valmistelun yhteydessä.”
Esityslistan liitteinä on seuraavat asiakirjat:
- Tuulivoiman yleisopas (ELY)
- tuulivoiman kaavoituspäätökseen liittyvää arviointia (kunnanjohtajan laatima muistio)
Valtuusto on kokouksessaan 27.1.2025 käsitellyt tuulivoimarakentamisen periaatteita, mutta päättänyt palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi. Valtuustolle on em. käsittelyn yhteydessä annettu mahdollisuus vaikuttaa valmisteluun liittyviin periaatteellisiin ratkaisuihin. Täten kunnanhallituksen 6.5.2024 § 98 päättämä valmisteluvelvoite kunnanhallituksen käsittelyyn tuotujen ohjaustoimien sisällöllisestä käsittelystä ja asian saattamisesta kunnanvaltuuston käsiteltäväksi on pantu täytäntöön. Muilta osiltaan esittelijä uudistaa alkuperäisen päätösehdotuksensa, jota kunnanhallitus on kokouksessaan 20.1.2025 muuttanut. Niiltä osin kuin kyse on yksityisoikeudellisista sopimuksista, joissa kunta ei ole osapuolena, on kyse kunnan suosittelemista sopimusehdoista.
Ehdotus
Esittelijä
Juha Rehula, Kunnanjohtaja, juha.rehula@padasjoki.fi
Kunnanhallitus päättää esittää valtuustolle, että valtuusto hyväksyy seuraavat tuulivoimarakentamisen periaatteet:
1) hankkeen toteuttaminen edellyttää lähtökohtaisesti laajaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA), joka pohjautuu voimassa oleviin säädöksiin ja ohjeisiin. YVA-menettely tulee toteuttaa hankkeen koosta (tuulivoimaloiden määrästä) riippumatta mikäli sen ympäristövaikutukset olisivat todennäköisesti merkittävästi haitallisia.
Hankekokonaisuuteen katsotaan kuuluvan myös rakentamiseen, käyttöön ja huoltoon tarvittavat rakenteet.
2) Jokaisen tuulivoimalan suojaetäisyys määritellään laadittujen selvitysten ja vaikutusarvioiden perusteella. Tuulivoimalan sijoittumisen suunnittelun lähtökohtana on vähintään 1 kilometrin etäisyys vakituisesta ja loma-asumisesta. Kiinteistönomistaja voi sopia tuulivoimaoperaattorin kanssa lyhyemmästäkin etäisyydestä.
3) Kunta edellyttää, että tuulivoimala-aluetta palvelevan sähkönsiirron esim. ilmajohdon alueella yhtiö maksaisi maanomistajille (vähintään) seuraavien periaatteiden mukaisesti:
• Metsäalueen maapohjan käyttöoikeutta (rakentamista ja kunnossapitoa) koskevaa korvausta vähintään 1 € / m2/ kertakorvauksena.
• Sopimushetken puuston myyntitulo kuuluu maanomistajalle
4) Tuulivoimalan enimmäiskorkeus määritellään hankekohtaisesti huomioiden laaditut vaikutusarvioinnit ja mahdolliset kiinteistöjen omistajien kanssa tehdyt sopimukset minimoiden maisema, melu ja välkevaikutukset.
5) Kunnanhallitus velvoittaa tuulivoimayhtiötä varautumaan, myös tuulivoimaloiden perustusten purkamiskustannuksiin riittävillä vakuudellisilla purkurahastoilla. Vakuuden määrä tulee olla riittävä ja noudattaa yleistä tasoa alalla ja kaikki vakuuserät sekä kokonaisvakuus sidotaan elinkustannusindeksiin. Vakuuden määrä ratkaistaan rakentamisen luvituksen yhteydessä.
Päätös
Pöytäkirjantarkastajien valinnan yhteydessä (20 §) päätettiin yksimielisesti käsitellä esityslistan asia: Tuulivoimarakentamisen periaatteet (25§) esityslistasta poiketen ensimmäisenä varsinaisena asiana. Eeva-Riitta Kusmin, Heikki Toivonen ja Silja Savola poistuivat kokouksesta esteellisenä eivätkä osallistuneet asian käsittelyyn ja päätöksentekoon. Kokoukseen osallistui Heikki Toivosen varajäsenenä Kalle Jaakkola klo 15.03-15.10 asian käsittelyn ja päätöksenteon ajan ja poistui tämän jälkeen kokouksesta. Puheenjohtajana toimi I varapuheenjohtaja Mira Vilkman.
Varapuheenjohtaja Mira Vilkman avasi asiasta keskustelun ja teki sen kuluessa seuraavan vastaesityksen päätösehdotukselle:
Kunnanhallitus esittää valtuustolle, että valtuusto hyväksyy seuraavat tuulivoimarakentamisen periaatteet:
1) hankkeen toteuttaminen edellyttää laajaa ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA), joka pohjautuu voimassa oleviin säädöksiin ja ohjeisiin. YVA-menettely tulee toteuttaa hankkeen koosta (tuulivoimaloiden määrästä) riippumatta Hankekokonaisuuteen katsotaan kuuluvan myös rakentamiseen, käyttöön ja huoltoon tarvittavat rakenteet.
2) Tuulivoimalan sijoittumisen suunnittelun lähtökohtana on vähintään 2,0 kilometrin etäisyys vakituisesta ja loma-asumisesta.
3) Kunta toivoo, että tuulivoimala-aluetta palvelevan sähkönsiirron esim. ilmajohdon alueella yhtiö maksaisi maanomistajille (vähintään) seuraavien periaatteiden mukaisesti:
• Metsäalueen maapohjan käyttöoikeutta (rakentamista ja kunnossapitoa) koskevaa korvausta vähintään 1 € / m2/ vuosittain.
• Sopimushetken puuston myyntitulo kuuluu maanomistajalle.
Tämä on kuitenkin maanomistajan ja tuulivoimayhtiön välinen asia.
4) Tuulivoimalan enimmäiskorkeus määritellään hankekohtaisesti huomioiden laaditut vaikutusarvioinnit ja mahdolliset kiinteistöjen omistajien kanssa tehdyt sopimukset minimoiden maisema, melu ja välkevaikutukset. Maksimikorkeus ei kuitenkaan voi olla 290 m yli Päijänteen korkeutta. Maisemassa pitää huomioida erityisesti ainutlaatuinen Päijänteen suurjärvimaisema ja kansallispuisto.
5) Kunnanhallitus velvoittaa tuulivoimayhtiötä varautumaan, myös tuulivoimaloiden perustusten purkamiskustannuksiin, että jätteen pois viemiseen, riittävillä vakuudellisilla purkurahastoilla. Tämä koskee itse tuulimyllyjä, että perustusosaa (betoni ja harjateräs) Vakuuden määrä tulee olla riittävä ja noudattaa yleistä tasoa alalla ja kaikki vakuuserät sekä kokonaisvakuus sidotaan elinkustannusindeksiin. Vakuuden määrä ratkaistaan rakentamisen luvituksen yhteydessä. Vakuuden tulee olla pohjoismaisen pankin antama.
6) Ympäristölupaa tulee hakea ennen tuulivoimaloiden rakentamista. Tällä turvataan kunnan mahdollisten haittavaikutusten tutkimisesta aiheutuvat kustannukset.
Ilpo Siljander kannatti esitystä. Varapuheenjohtaja totesi tehdyksi kannatetun muutosehdotuksen ja esitti äänestysjärjestykseksi menettelyä, jossa päätösehdotusta kannattavat äänestävät "Jaa" ja Mira Vilkmanin esitystä kannattavat äänestävät "Ei". Esitys hyväksyttiin yksimielisesti. Suoritetussa äänestyksessä annettiin 3 Jaa -ääntä (Anne Lepistö, Mikko Korkeela ja Janne Rajala) sekä 3 Ei -ääntä (Kalle Jaakkola, Mira Vilkman ja Ilpo Siljander), joten päätökseksi tuli äänten mennessä tasan puheenjohtajana toimivan varapuheenjohtaja Mira Vilkmanin tekemä ja kannattama esitys.
Esittelijä jätti päätökseen eriävän mielipiteen.